来源：民主与法制时报作者：章志远

新修订的《中华人民共和国行政复议法》自2024年1月1日起施行，第一条将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”明确列举为行政复议制度的基本目的之一。这标志着我国行政争议化解格局从“大信访、中诉讼、小复议”向“大复议、中诉讼、小信访”迈进。这一修订既是对习近平法治思想中有关“把非诉讼机制挺在前面”“发挥行政复议公正高效、便民为民制度优势”“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”等重要论述精神的贯彻落实，也是总结新时代行政争议化解经验、回应社会转型时期社会矛盾预防化解现实需要的应对之举。从某种意义上来说，行政复议化解行政争议主渠道地位的确立是这次行政复议法修订的最大亮点之一。如何理解主渠道定位的内涵，如何促成主渠道目标的实现，是贯彻实施新修订的行政复议法必须着力解决的重要课题。

从语义上看，“主渠道”具有形式和实质两个层面的内涵。就形式意义而言，主渠道的定位表明现实生活中绝大多数行政争议都能够进入行政复议渠道进行化解，行政复议机关的实际受案数量远远超过人民法院行政案件和信访机关信访案件的数量；就实质意义而言，主渠道的定位表明越来越多的行政争议经由行政复议渠道就能够获得最终的一揽子解决，可以促使行政相对人发自内心地首选行政复议作为行政争议化解的渠道。前者立足表层的案件数量，后者立足深层的实质化解，二者共同构成行政复议主渠道地位的基本内涵。综观新修订的行政复议法的制度设计，笔者认为，行政复议化解行政争议主渠道地位的形成，有赖如下四个路径：

二元结构的行政复议体制保障

行政复议化解行政争议主渠道地位的形成，首先有赖于强有力的体制机制保障。在过往的行政争议化解实践中，行政复议制度之所以公信力不高、吸引力不大，主要原因在于行政复议体制设计上的碎片化、分散化障碍。为此，新修订的行政复议法第四条明确规定，“县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关”，以法律形式确认了“块块为主、条条为辅”的行政复议体制改革的重要成果。这是因为主要以一级政府名义作出行政复议决定，能够充分彰显相对集中行使行政复议权的制度优势，为行政争议实质性化解提供体制保障。在新修订的行政复议法实施过程中，要发挥“行政复议工作坚持中国共产党的领导”原则条款的规范作用，使各级人民政府切实担负起为行政复议机构“造血”的职责，以强有力的人力、物力护航行政复议化解行政争议主渠道地位的形成。

扮演“输血”角色的行政复议委员会制度，虽然没有规定在新修订的行政复议法总则之中，但其实际作用不可小觑。作为相对集中行使行政复议权体制设计的一种有益补充，行政复议委员会通过吸收各方面术业有专攻的专家、学者和律师代表的参与，能够发挥体制外社会人士相对超脱的身份优势，更好促进行政争议在行政复议审议过程中得到妥善化解。在法治政府建设高地和法治人才集聚高地的上海，行政复议委员会制度已经稳步运行多年，其先进经验可以为国务院行政复议机构制定关于行政复议委员会组成和开展工作的具体办法提供借鉴。经由“造血”和“输血”功能的二元行政复议体制结构的优化，行政复议化解行政争议主渠道地位的形成就具备了坚实的体制根基。

“应收尽收”的行政复议范围

鉴于行政复议机关特有的组织、专业和技术优势，行政复议的受案范围理应宽于行政诉讼。虽然新修订的行政复议法沿袭了行政诉讼法有关受案范围的规定模式，但还是实实在在地拓展了行政复议制度的运行空间。例如，新修订的行政复议法第十一条“例示性规定”明确了不履行法定职责的情形包括“拒绝履行”“未依法履行”“不予答复”等；第十二条的“否定性规定”将“行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定”限缩为“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”；第十三条将一并申请附带审查的规范性文件拓展至“法律、法规、规章授权的组织的规范性文件”。和行政诉讼的受案范围相比，新修订的行政复议法规定的行政复议范围迈进了一大步，为行政复议化解行政争议主渠道地位的形成提供了有力支撑。

此外，主渠道作用法定目的的实现，还有赖于行政复议范围规定的扩张性解释。在行政复议法修改过程中，或许出于与行政诉讼法规定保持相对一致性的考虑，行政法学理论界有的学者提出的行政复议范围“负面清单式”规范模式最终并未被立法机关采纳。从行政复议与行政诉讼的功能定位看，这并不妨碍新修订的行政复议法实施过程中对行政复议范围作出“应收尽收”的解释。这是因为《信访工作条例》已经对信访进行类型化分流处理、行政诉讼法已经对受案范围作出了相对明确的规定后，行政复议制度应当发挥行政争议化解的“兜底”作用，将行政争议尽可能引导到常规渠道进行化解。经由“应收尽收”的“类负面清单式”解释，行政复议化解行政争议主渠道地位的形成就具备了重要的制度前提。

“应调尽调”的行政复议程序助推力量

作为行政复议被申请人的上级机关，行政复议机关拥有强大的组织优势、监督优势和资源优势，完全可以通过调解程序及时化解行政争议、弥合社会纷争。与修订草案仅在“行政复议审理”一章“一般规定”中规定“行政复议机关审理行政复议案件，可以按照合法、自愿原则进行调解”所不同的是，最终新修订的行政复议法在总则第五条明确规定“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解”。从“审理篇”到“总则篇”、从“审理”到“办理”的表述变迁中，可以看出立法机关对行政复议调解程序优先地位和实际功效的期许。调解程序规定进入总则是这次行政复议法修订的亮点之一，是行政复议实质化解行政争议的重要制度抓手，也是行政复议与行政诉讼的重大区别所在。

与行政复议决定的刚性相比，行政复议调解更具有柔性特质。建立在遵循合法、自愿原则基础上的调解程序，能够充分尊重行政复议参加各方的意愿，寻求最大限度的共识，进而彻底弥合双方的分歧。在新修订的行政复议法实施过程中，行政复议机关应当秉承“应调尽调”的法解释立场，在办理行政复议案件的全过程和各环节，充分挖掘调解程序适用的可能性，为及时、彻底化解行政争议创造条件。在现代行政活动几乎等同于行政裁量的背景之下，行政复议调解具有广袤的生存空间。经由“应调尽调”的法规范解释，行政复议化解行政争议主渠道地位的形成就具备了可靠的程序助推力量。

“应改尽改”的行政复议决定引领作用

相较于行政诉讼法上司法变更权的有限性而言，基于行政一体主义的复议变更权有着巨大空间。与修订草案仅在维持决定、驳回复议请求决定、履行决定之后规定“裁量不当纠错型”“法律适用纠错型”行政复议变更决定所不同的是，最终新修订的行政复议法不仅将变更决定置于行政复议决定体系之首，而且还将变更决定的适用情形扩充至“事实认定纠错型”，确立了变更决定在行政复议决定体系中优先适用地位。这一修改，既实现了行政复议变更决定的全覆盖，也彰显了行政复议活动自身的行政性、主动性优势，成为此次修法的亮点之一，并构成行政复议与行政诉讼制度的又一重大差别。

应当坚持“应改尽改”的解释进路，切实发挥行政复议在化解行政争议中的能动作用，积极回应行政复议申请人的正当诉求。从新修订的行政复议法第六十三条有关变更决定适用情形的规定来看，无论是事实问题、证据问题，还是法律适用、内容适当问题，几乎所有类型的被申请行政行为都存在被改变的可能。在新修订的行政复议法实施过程中，应当充分释放修法的制度红利，积极拓展变更决定的适用空间。经由“应改尽改”的法规范解释，行政复议化解行政争议主渠道地位的形成就具备了坚强的决定引领作用。

（作者为教育部青年长江学者，华东政法大学纪检监察学院常务副院长、教授）